2015年1月(yuè)9日，環境保護部印發了(le)《企業事業單位突發環境事件應急預案備案管理(lǐ)辦法（試行）》（環發〔2015〕4号）（以下(xià)簡稱《備案管理(lǐ)辦法》），自發布之日起施行。《備案管理(lǐ)辦法》是一份規範地方環境保護主管部門（以下(xià)簡稱“環保部門”）對(duì)企業事業單位（以下(xià)簡稱“企業”）突發環境事件應急預案（以下(xià)簡稱“環境應急預案”）實施備案管理(lǐ)的(de)規範性文件，對(duì)企業環境應急預案備案管理(lǐ)的(de)适用(yòng)範圍、基本原則和(hé)備案的(de)準備、實施、監督等作出了(le)明(míng)确規定。

　　一、爲什(shén)麽要制定備案管理(lǐ)辦法

　　（一）落實新修訂的(de)《環境保護法》的(de)需要

　　新修訂的(de)《環境保護法》第四十七條第三款規定，“企業事業單位應當按照(zhào)國家有關規定制定突發環境事件應急預案，報環境保護主管部門和(hé)有關部門備案”，将環境應急預案的(de)制定和(hé)備案确定爲企業的(de)法定義務。爲貫徹落實《環境保護法》，系統細化(huà)、規範企業備案行爲和(hé)環保部門監管行爲，需要制定配套的(de)《備案管理(lǐ)辦法》。

　　（二）落實企業主體責任的(de)需要

　　企業是制定環境應急預案的(de)責任主體，而環境應急預案是“有生命力的(de)文件”， 需要企業通(tōng)過自身努力，不斷修訂完善，才能确保切合實際、有效有用(yòng)。但在實踐中，一些企業沒有開展必要的(de)風險評估和(hé)應急資源調查，隻是照(zhào)搬照(zhào)抄，或者把編制工作完全交給技術服務機構，編完以後又束之高(gāo)閣，這(zhè)與落實企業主體責任的(de)要求不符。也(yě)有一些地方環保部門爲了(le)保證企業環境應急預案的(de)質量，将備案設置爲“非許可(kě)類審批”，或者賦予其一些行政許可(kě)的(de)色彩，實質上是分(fēn)擔了(le)企業的(de)主體責任。還(hái)有一些環保部門對(duì)企業環境應急預案著(zhe)力于“準入”的(de)監管，而對(duì)已備案的(de)預案指導和(hé)使用(yòng)不夠，管理(lǐ)不到位。這(zhè)些做(zuò)法不符合國家“切實防止行政許可(kě)事項邊減邊增、明(míng)減暗增，加強和(hé)改進事中和(hé)事後監管”的(de)行政審批制度改革的(de)精神，需要通(tōng)過《備案管理(lǐ)辦法》予以規範。

　　（三）環境應急預案管理(lǐ)的(de)實踐需要

　　2010年，環境保護部印發《突發環境事件應急預案管理(lǐ)暫行辦法》（環發〔2010〕113号）（以下(xià)簡稱《預案暫行辦法》）後，各地針對(duì)環境應急預案管理(lǐ)進行了(le)很多(duō)有益的(de)探索和(hé)實踐，初步建立了(le)備案制度。但預案備案管理(lǐ)還(hái)存在一些問題。一是備案率不高(gāo)、進展不平衡，已編制環境應急預案的(de)企業，整體備案率不到80%，有的(de)地方僅爲38%。二是現場(chǎng)處置預案偏少，可(kě)操作性不強。《預案暫行辦法》将環境應急預案分(fēn)爲綜合預案、專項預案、現場(chǎng)處置預案三類。但隻有不到一半的(de)企業編制了(le)現場(chǎng)處置預案，更多(duō)企業隻有綜合預案，内容多(duō)是原則性規定。三是屬地管理(lǐ)不夠、信息收集不全面。《預案暫行辦法》将國控污染源設置爲省級環保部門備案，是環境應急預案管理(lǐ)開始階段的(de)“權宜之計”，已難以滿足“屬地爲主”、縣級人(rén)民政府先期處置的(de)要求。地方在執行時(shí)，實行分(fēn)級備案的(de)占74%。由于沒有信息傳遞要求，一些下(xià)級環保部門無法獲得(de)企業環境應急預案，不能充分(fēn)掌握相關信息。四是逐級備案加重了(le)企業負擔，26%的(de)地方實行逐級備案，要求企業向多(duō)個(gè)層級的(de)環保部門備案，不符合中央簡政放權的(de)精神。五是分(fēn)級管理(lǐ)要求差異大(dà)。在備案分(fēn)級管理(lǐ)中，各地存在通(tōng)過污染物(wù)排放量、環評級别、風險級别、跨區(qū)域、行業因素、環境敏感程度等進行分(fēn)級的(de)多(duō)種情況，而且有的(de)地方是兩級管理(lǐ)，有的(de)地方是三級管理(lǐ)。爲解決這(zhè)些問題，有必要制定《備案管理(lǐ)辦法》。

　　二、制定備案管理(lǐ)辦法的(de)主要依據有哪些

　　《備案管理(lǐ)辦法》主要依據《環境保護法》、《突發事件應對(duì)法》，以及《海洋環境保護法》、《固體廢物(wù)污染環境防治法》、《水(shuǐ)污染防治法》等法律法規，參考了(le)《石油天然氣管道保護法》相關規定，以及國務院辦公廳《突發事件應急預案管理(lǐ)辦法》（國辦發〔2013〕101号）對(duì)企業事業單位應急預案管理(lǐ)的(de)要求。

　　三、備案管理(lǐ)辦法主要有哪些内容

　　《備案管理(lǐ)辦法》共五章(zhāng)二十六條，在吸收《預案暫行辦法》有關内容、總結近年來(lái)工作實踐經驗的(de)基礎上，對(duì)五個(gè)方面的(de)内容作出了(le)規定。

　　第一章(zhāng)總則。對(duì)備案管理(lǐ)的(de)目的(de)、概念、範圍、原則等一般性内容進行了(le)規定。明(míng)确了(le)備案管理(lǐ)遵循規範準備、屬地爲主、統一備案、分(fēn)級管理(lǐ)的(de)原則，強調根據環境風險大(dà)小實行分(fēn)級管理(lǐ)，企業主動公開相關環境應急預案信息。

　　第二章(zhāng)備案的(de)準備。基于備案需要，對(duì)環境應急預案的(de)制定、實施、修訂等準備工作進行了(le)規定。強調企業是制定環境應急預案的(de)責任主體，通(tōng)過成立編制組、開展評估和(hé)調查、編制預案、評審和(hé)演練、簽署發布等步驟制定環境應急預案，并及時(shí)修訂預案。

　　第三章(zhāng)備案的(de)實施。對(duì)備案時(shí)限、文件、方式、受理(lǐ)部門進行了(le)規定。明(míng)确企業在環境應急預案發布後的(de)20個(gè)工作日内進行備案以及應提交的(de)備案文件。明(míng)确縣級環保部門作爲主要的(de)備案受理(lǐ)部門，以及備案受理(lǐ)部門的(de)審查處理(lǐ)方式。

　　第四章(zhāng)備案的(de)監督。對(duì)備案後環保部門的(de)監管和(hé)企業、環保部門責任進行了(le)規定。明(míng)确環保部門及時(shí)将備案的(de)環境應急預案彙總、整理(lǐ)、歸檔，并通(tōng)過抽查等方式，指導企業持續改進。還(hái)明(míng)确了(le)企業和(hé)環保部門違反規定應承擔的(de)責任。

　　第五章(zhāng)附則，與《環境保護法》四十七條第三款“報環境保護主管部門和(hé)有關部門備案”銜接，并說明(míng)施行日期。

　　四、關于幾個(gè)重點問題的(de)說明(míng)

　　（一）什(shén)麽是企業環境應急預案

　　《備案管理(lǐ)辦法》第二條指出，環境應急預案是指企業爲了(le)在應對(duì)各類事故、自然災害時(shí)，采取緊急措施，避免或者最大(dà)程度減少污染物(wù)或者其他(tā)有毒有害物(wù)質進入廠界外大(dà)氣、水(shuǐ)體、土壤等環境介質，而預先制定的(de)工作方案。這(zhè)是首次正式提出企業環境應急預案的(de)概念，以區(qū)别于企業生産安全事故等應急預案，便于企業和(hé)環保部門的(de)執行和(hé)管理(lǐ)。

　　（二）企業環境應急預案如何定位

　　企業環境應急預案的(de)重點是現場(chǎng)處置預案，側重明(míng)确現場(chǎng)處置時(shí)的(de)工作任務和(hé)程序，體現自救互救、信息報告和(hé)先期處置的(de)特點。針對(duì)是否編制綜合預案、專項預案及這(zhè)些類别的(de)組合方式，《備案管理(lǐ)辦法》提出了(le)指導性而非強制性的(de)要求。企業可(kě)以根據自身實際自主選擇。

　　建設單位環境應急預案，是針對(duì)建設項目投入生産或者使用(yòng)後可(kě)能面臨的(de)突發環境事件而制定的(de)預案，不是建設施工期間的(de)預案。試生産期間環境應急預案，是指試生産前編制的(de)包含了(le)針對(duì)試生産期間可(kě)能面臨的(de)突發環境事件而制定的(de)環境應急預案。由于試生産前可(kě)能存在環境風險評估、預案編制等難以到位的(de)客觀現實，《備案管理(lǐ)辦法》規定建設項目試生産期間的(de)環境應急預案 “參照(zhào)”本辦法制定和(hé)備案；而建設項目試生産與正式生産有差别，建設單位需要根據實際情況，在試生産期間對(duì)環境應急預案進行修訂，形成适用(yòng)于正式生産的(de)環境應急預案。

　　（三）備案的(de)目的(de)是什(shén)麽

　　企業環境應急預案備案是不屬于行政許可(kě)、行政确認的(de)一種行政行爲。對(duì)于企業而言，備案是爲了(le)規範編修、提高(gāo)質量、履行法定義務。對(duì)于環保部門而言，備案是爲了(le)收集信息、存檔備查、事後管理(lǐ)。

　　（四）哪些企業需要備案

　　《備案管理(lǐ)辦法》規定了(le)三類企業要進行環境應急預案備案。一是可(kě)能發生突發環境事件的(de)污染物(wù)排放企業。“可(kě)能發生突發環境事件”将産生噪聲污染的(de)單位、污染物(wù)産生量不大(dà)或者危害不大(dà)的(de)單位排除，例如餐館等。由于污水(shuǐ)、生活垃圾集中處理(lǐ)設施與一般的(de)排放污染物(wù)企業有所區(qū)别，在《備案管理(lǐ)辦法》中用(yòng)“污水(shuǐ)、生活垃圾集中處理(lǐ)設施的(de)運營企業”予以強調。二是可(kě)能非正常排放大(dà)量有毒有害物(wù)質的(de)企業。結合事件案例，強調了(le)涉及危險化(huà)學品、危險廢物(wù)、尾礦庫三類易發、多(duō)發突發環境事件的(de)企業。三是其他(tā)應當納入适用(yòng)範圍的(de)企業，這(zhè)是兜底性條款，給予地方環保部門一定的(de)自主權。爲進一步明(míng)确适用(yòng)範圍，規定了(le)“省級環境保護主管部門可(kě)以根據實際情況，發布應當依法進行環境應急預案備案的(de)企業名錄”。

　　（五）企業如何進行備案準備

　　《環境保護法》規定，企業應當按照(zhào)國家有關規定制定突發環境事件應急預案。《備案管理(lǐ)辦法》第二章(zhāng)是對(duì)這(zhè)一規定的(de)細化(huà)，明(míng)确企業在開展環境風險評估和(hé)應急資源調查的(de)基礎上，編制環境應急預案，并經過評審和(hé)演練後，簽署發布環境應急預案。備案準備期間産生的(de)環境風險評估報告、應急資源調查報告、評審意見等是備案的(de)必要文件。

　　（六）企業環境應急預案何時(shí)需要修訂

　　《備案管理(lǐ)辦法》規定，企業至少每三年對(duì)環境應急預案進行一次回顧性評估。如果企業面臨的(de)環境風險、應急管理(lǐ)組織指揮體系與職責、環境應急措施、重要應急資源發生重大(dà)變化(huà)或實際應對(duì)和(hé)演練發現問題，以及其他(tā)需要修訂的(de)情況，要及時(shí)修訂環境應急預案，修訂程序參照(zhào)制定程序進行。

　　目前大(dà)部分(fēn)企業已經按照(zhào)《預案暫行辦法》，制定了(le)環境應急預案。《備案管理(lǐ)辦法》實施後，地方環保部門要指導企業及時(shí)開展評估，修訂環境應急預案，修訂時(shí)執行《備案管理(lǐ)辦法》。

　　（七）企業應該向哪裏備案

　　企業環境應急預案備案實行屬地管理(lǐ)、統一備案，備案受理(lǐ)部門爲縣級環保部門。建設單位也(yě)需要向建設項目所在地縣級環保部門備案。如果建設項目試生産與正式生産情況基本無變化(huà)、環境應急預案無需修訂、建設單位在試生産前提交的(de)備案文件齊全，可(kě)以視爲正式生産前已完成備案。

　　跨縣級以上行政區(qū)域企業的(de)環境應急預案，可(kě)以分(fēn)縣域或者分(fēn)管理(lǐ)單元編制環境應急預案，向沿線或者跨域涉及的(de)縣級環保部門備案。

　　确定縣級環保部門作爲備案受理(lǐ)部門，是《突發事件應對(duì)法》、《石油天然氣管道保護法》等法律法規的(de)要求，符合環境應急實際和(hé)收集信息的(de)需要，符合“省直管縣”的(de)行政管理(lǐ)體制改革方向，有助于環境應急預案由過去的(de)“下(xià)級抄上級”、由上到下(xià)的(de)編制方式，轉變爲從企業逐步向上延伸、由下(xià)到上的(de)編制方式，有助于夯實政府環境應急預案編制基礎，有助于推動基層環保部門應急管理(lǐ)能力的(de)提升，也(yě)便于企業執行。

　　考慮到有的(de)縣級環保部門能力不足、難以滿足備案需要等客觀現實，個(gè)别地方具有較成熟的(de)市級備案管理(lǐ)經驗，《備案管理(lǐ)辦法》還(hái)規定“省級環境保護主管部門可(kě)以根據實際情況，将備案受理(lǐ)部門統一調整到市級環境保護主管部門”，給予地方環保部門一定的(de)自主權。

　　（八）企業如何進行備案

　　企業首次備案時(shí)，在簽署發布環境應急預案之日起20個(gè)工作日内，将環境應急預案備案表、環境應急預案及編制說明(míng)、環境風險評估報告、環境應急資源調查報告、環境應急預案評審意見等五份文件提交給備案受理(lǐ)部門。企業收到受理(lǐ)部門簽章(zhāng)的(de)環境應急預案備案表，則完成了(le)首次備案。

　　當企業對(duì)環境應急預案進行重大(dà)修訂時(shí)，也(yě)應當在修訂内容發布之日起20個(gè)工作日内向原受理(lǐ)部門變更備案。變更備案不需要提交首次備案要求提交的(de)全部備案文件，隻需提交修訂的(de)文件。個(gè)别内容調整的(de)，不需要變更備案，隻需要以文件形式告知原受理(lǐ)部門即可(kě)。

　　（九）受理(lǐ)部門如何進行受理(lǐ)

　　受理(lǐ)部門在收到企業提交的(de)備案文件後，5個(gè)工作日内進行核對(duì)。文件齊全的(de)，出具加蓋行政機關印章(zhāng)的(de)突發環境事件應急預案備案表。受理(lǐ)部門就完成了(le)對(duì)環境應急預案的(de)備案。

　　受理(lǐ)部門對(duì)備案文件的(de)核對(duì)，隻是形式審查，審查備案文件是否齊全，不對(duì)這(zhè)些文件的(de)内容進行實質審查。

　　除了(le)在備案受理(lǐ)部門辦公場(chǎng)所“當面受理(lǐ)”備案的(de)方式外，結合當前有些地方開展的(de)網上備案實踐，爲減輕企業負擔、适應工作要求，《備案管理(lǐ)辦法》對(duì)通(tōng)過信函、電子數據交換等備案方式提出了(le)原則性要求。地方環保部門可(kě)以結合實際，開展電子備案、信函備案等相關工作。

　　（十）備案後環保部門如何進行監督

　　環保部門對(duì)企業備案的(de)監督，主要包括彙總、指導、責任倒查三種方式。彙總、整理(lǐ)、歸檔并建立數據庫，主要是爲了(le)收集整理(lǐ)信息，夯實政府預案基礎。備案指導是基于提高(gāo)企業環境應急預案質量對(duì)環保部門提出的(de)要求，包括采取檔案檢查、實地核查等方式個(gè)别重點指導，和(hé)彙總分(fēn)析抽查結果進行整體指導，時(shí)間節點在備案後。責任倒查是突發環境事件發生後，環保部門将環境應急預案的(de)制定、備案、日常管理(lǐ)及實施情況納入事件調查處理(lǐ)範圍。《備案管理(lǐ)辦法》還(hái)對(duì)備案信息公開進行了(le)規定，要求備案受理(lǐ)部門及時(shí)公布備案企業名單，企業主動公開環境應急預案相關信息。

　　環保部門的(de)監督，按照(zhào)企業環境風險大(dà)小實施分(fēn)級管理(lǐ)。《備案管理(lǐ)辦法》規定，縣級環保部門在5個(gè)工作日内将較大(dà)以上環境風險企業的(de)備案文件報送市級環保部門，重大(dà)以上報送省級環保部門。省級、市級環保部門根據掌握的(de)備案文件實施重點監管。

　　針對(duì)企業環境風險評估與分(fēn)級，環境保護部出台了(le)《企業突發環境事件風險評估技術指南(nán)（試行）》（環辦〔2014〕34号），給出了(le)環境風險評估的(de)一般性方法，涵蓋了(le)大(dà)部分(fēn)易發、多(duō)發突發環境事件的(de)企業。目前，環境保護部還(hái)将出台企業突發環境事件環境風險等級劃分(fēn)方法标準，進一步加強企業環境風險分(fēn)級的(de)技術指導。實踐中，一些地方也(yě)制定實施了(le)企業環境風險管理(lǐ)方面的(de)文件，對(duì)企業事業單位實行風險分(fēn)級管理(lǐ)。《備案管理(lǐ)辦法》也(yě)規定，縣級以上地方環保部門可(kě)以參考有關突發環境事件風險評估标準或指導性技術文件，結合實際指導企業确定環境風險等級。

　　（十一）企業違反備案管理(lǐ)辦法需要承擔什(shén)麽責任

　　爲了(le)督促企業規範制定環境應急預案并備案，對(duì)于企業不制定、不備案，或者提供虛假文件備案的(de)行爲，由縣級以上環保部門責令限期改正，并依據《海洋環境保護法》、《固體廢物(wù)污染環境防治法》、《水(shuǐ)污染防治法》等法律法規以及環境保護部制定的(de)規章(zhāng)等，給予罰款等處罰。

　　（十二）環保部門違反備案管理(lǐ)辦法等相關規定需要承擔什(shén)麽責任

　　爲了(le)規範環保部門及其工作人(rén)員(yuán)備案管理(lǐ)行爲，對(duì)于可(kě)能出現的(de)不備案、亂備案、不告知等違法違紀行爲進行了(le)列舉，明(míng)确責任界限。

　　（十三）備案制度如何與其他(tā)管理(lǐ)制度銜接

　　備案與其他(tā)環境管理(lǐ)制度的(de)銜接，在一些規章(zhāng)、規範性文件中已有體現。如危險化(huà)學品環境管理(lǐ)登記辦法（試行）》（環境保護部令 第22号）第九條規定，危險化(huà)學品生産使用(yòng)企業申請辦理(lǐ)危險化(huà)學品生産使用(yòng)環境管理(lǐ)登記時(shí)，應當提交突發環境事件應急預案；《廢棄危險化(huà)學品污染防治辦法》（國家環境保護總局令 第27号）第十九條規定，産生、收集、貯存、運輸、利用(yòng)、處置廢棄危險化(huà)學品的(de)單位，應當制定廢棄危險化(huà)學品突發環境事件應急預案，報縣級以上環境保護部門備案；《新化(huà)學物(wù)質環境管理(lǐ)辦法》（環境保護部令 第7号）第三十一條規定，常規申報的(de)登記證持有人(rén)和(hé)相應的(de)加工使用(yòng)者，應當制定應急預案和(hé)應急處置措施；《關于進一步加強環境影(yǐng)響評價管理(lǐ)防範環境風險的(de)通(tōng)知》（環發〔2012〕77号）要求，相關建設項目申請試生産時(shí)，應提交企業突發環境事件應急預案的(de)備案材料。未來(lái)還(hái)可(kě)以在其他(tā)文件中進一步強化(huà)。

　　（十四）今後企業環境應急預案的(de)管理(lǐ)如何進一步深化(huà)

　　《備案管理(lǐ)辦法》是企業環境應急預案管理(lǐ)的(de)綱領性文件。今後環保部門主要通(tōng)過備案這(zhè)一抓手實現對(duì)企業環境應急預案的(de)指導與管理(lǐ)。由于環境應急預案的(de)制定與實施涉及技術内容多(duō)，爲不斷提高(gāo)預案管理(lǐ)水(shuǐ)平，環境保護部将陸續出台重點行業預案編修指南(nán)、應急資源調查指南(nán)、演練指南(nán)等配套文件。各地也(yě)可(kě)以根據實際，出台有關實施細則和(hé)指導性文件，不斷提高(gāo)管理(lǐ)水(shuǐ)平，推動企業持續改進預案。