秦昌波 吳舜澤

　　環境保護責任清單要明(míng)确各級黨委及其職能部門的(de)環境保護責任，重視黨委領導作用(yòng)和(hé)黨政協同共進力量的(de)發揮，突出地方各級黨委的(de)環境保護重要責任。

　　農業污染防治、農村(cūn)環境保護、機動車污染防治等重點領域的(de)畜禽養殖、稭稈焚燒、面源污染、城(chéng)鄉污水(shuǐ)垃圾、機動車污染管理(lǐ)等環境保護職責劃分(fēn)不盡合理(lǐ)或者存在一定交叉模糊，是各省（自治區(qū)、直轄市）垂直管理(lǐ)制度改革實施方案研究編制的(de)重點。

　　落實環境保護責任清單必須要同步制定考評、獎勵與追責的(de)具體落實措施，加強檢查督察、跟蹤問效，推動責任落實。

　　近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于省以下(xià)環保機構監測監察執法垂直管理(lǐ)制度改革試點工作的(de)指導意見》（以下(xià)簡稱《意見》），在中央文件層面首次提出制定并落實環境保護責任清單。制定地方各級黨委政府及其相關部門的(de)環境保護責任清單，是紮實推進生态文明(míng)體制改革的(de)一項重要舉措，可(kě)以從制度上破解環保責任就是環保部門的(de)責任、環保工作就是環保部門的(de)工作的(de)問題，打破環保工作“小馬拉大(dà)車”的(de)困局，有利于落實“黨政同責”“一崗雙責”，形成齊抓共管的(de)大(dà)環保工作格局。

　　1 制定環境保護責任清單的(de)必要性

　　一是環境保護責任清單是黨委政府及其相關部門履職盡責的(de)依據。習(xí)近平總書(shū)記提出的(de)現行以塊爲主的(de)地方環保管理(lǐ)體制存在的(de)第一個(gè)突出問題，即難以落實對(duì)地方政府及其有關部門的(de)監督責任。若不明(míng)确提出環保責任清單，就談不上落實對(duì)地方政府及其相關部門的(de)監督。因此，責任清單是垂直管理(lǐ)改革的(de)前提。區(qū)縣級環保局不再單設而成爲市級環保局的(de)分(fēn)局後，将倒逼地方區(qū)縣黨委政府及其有關部門承擔環境保護職責，因此責任清單也(yě)是垂直管理(lǐ)改革的(de)有機内容。由于各責任主體的(de)環境保護職責往往散落在衆多(duō)法律、法規、規章(zhāng)和(hé)紅頭文件中，缺乏系統完整的(de)環境保護責任清單，導緻環保責任界線不明(míng)确，形成了(le)“九龍治水(shuǐ)”責任多(duō)頭、“爹不管媽不要”責任真空、“三不管地帶”責任盲區(qū)等問題。這(zhè)就需要将各級黨委政府及其相關部門的(de)環境保護責任梳理(lǐ)清楚，避免責任多(duō)頭、責任真空、責任模糊等問題，使履責有依據、監督有抓手、追責有方向，從而實現大(dà)環保的(de)格局。

　　二是環境保護責任清單是生态文明(míng)績效考核和(hé)生态環境監督問責的(de)依據。系統完整、邊界清晰的(de)環境保護責任清單是建立健全生态環境保護目标責任制和(hé)黨政領導班子考核評價制度的(de)依據。同時(shí)，随著(zhe)《環境保護督察方案（試行）》《黨政領導幹部生态環境損害責任追究辦法（試行）》等文件的(de)貫徹實施，需要明(míng)确黨委政府及其相關部門各自的(de)環境保護職責，在發生問題時(shí)需要對(duì)照(zhào)責任清單找準責任主體，公正合理(lǐ)地進行追責。

　　三是環境保護責任清單是保障社會和(hé)公衆進行監督的(de)依據。随著(zhe)經濟社會的(de)進步，良好的(de)生态環境質量已經成爲最普惠的(de)公共産品。伴随公衆環境需求的(de)提升，社會大(dà)衆的(de)環境權益意識不斷提高(gāo)，要求擁有更多(duō)的(de)知情權、表達權、參與權和(hé)監督權。這(zhè)就需要黨委政府及其相關部門有一個(gè)内容完善、邊界清晰的(de)環境保護責任體系，避免出現公衆反映意見找不到渠道、信訪投訴找不準對(duì)象的(de)情形。面對(duì)一些與群衆利益密切相關的(de)“環境疑難雜(zá)症”，公衆往往揪住環保部門不放，甚至出現“具體監管部門無責輕松過關，環保部門陪綁反而被考核扣分(fēn)”的(de)怪現象，成爲“背黑(hēi)鍋”的(de)出氣筒。“曬”出來(lái)責任清單，能夠讓公衆知道黨委政府和(hé)各部門的(de)責任，形成公衆和(hé)輿論的(de)有效監督，促進黨委、政府及相關部門更加自覺地履行生态環境保護責任，進而改善環境質量。

　　2 地方實踐經驗及存在的(de)問題

　　地方在推進生态文明(míng)建設、執行國家環境保護規劃和(hé)大(dà)氣、水(shuǐ)、土壤3個(gè)“十條”過程中，爲更好地落實各級黨委、政府及其相關部門的(de)環境保護責任，一些地方結合工作實際需要從不同層面出台了(le)一系列環境保護責任規定。這(zhè)些責任規定的(de)出台推動了(le)地方各級黨委及其相關部門履職盡責，落實“黨政同責”和(hé)“一崗雙責”，形成環境保護工作合力，也(yě)爲失職追責提供了(le)明(míng)确依據，這(zhè)些地方實踐的(de)亮點和(hé)突破值得(de)借鑒推廣。但是，環境保護責任規定仍然存在一定差異化(huà)甚至不明(míng)确的(de)地方。總結各地責任規定實踐中的(de)經驗和(hé)不足，對(duì)于各地落實本次垂直管理(lǐ)改革要求、制定契合文件要求和(hé)地方實際的(de)環境保護責任清單具有較強的(de)示範指引作用(yòng)。

　　一是關于黨委及其相關部門的(de)環境保護責任問題。各地的(de)責任規定較多(duō)地側重政府及其相關部門的(de)環境保護責任，而對(duì)黨委及其職能部門的(de)規定較少。僅有山東、河(hé)北(běi)、貴州、江蘇、湖北(běi)、河(hé)南(nán)等地規定了(le)黨委及其職能部門的(de)環保責任。以前我國沒有明(míng)确的(de)制度規定黨委在環境保護方面的(de)具體職責，導緻黨委的(de)環境保護領導責任虛化(huà)。由于在地方層次的(de)權力架構中，黨委領導政府開展工作，黨委的(de)權威要大(dà)過政府。從理(lǐ)論上講，黨委也(yě)要承擔環境保護的(de)領導責任和(hé)失職的(de)黨紀、政紀和(hé)法律責任。特别是縣（區(qū)）環保局不再單設而成爲市（地）環保局的(de)派出機構後，必然要求地方縣（區(qū)）黨委政府及其相關部門承擔環境保護職責。《環境保護法》明(míng)确規定地方政府對(duì)轄區(qū)環境質量負責，《黨政領導幹部生态環境損害責任追究辦法（試行）》第三條明(míng)确規定地方各級黨委和(hé)政府對(duì)本地區(qū)生态環境和(hé)資源保護負總責。因此，依據黨中央和(hé)國務院的(de)有關法律法規要求，環境保護責任清單要明(míng)确各級黨委及其職能部門的(de)環境保護責任，重視黨委領導作用(yòng)和(hé)黨政協同共進力量的(de)發揮，突出地方各級黨委的(de)環境保護重要責任，避免出現政府有壓力幹事而沒有黨委的(de)支持最終幹不成事的(de)現象。

　　二是關于擔負主要責任的(de)部門職責明(míng)晰問題。各地的(de)環保責任規定對(duì)于擔負一般責任的(de)部門分(fēn)工較少存在分(fēn)歧，基本能按照(zhào)“一崗雙責”的(de)要求落實到責任部門。但是農業污染防治、農村(cūn)環境保護、機動車污染防治等重點領域的(de)畜禽養殖、稭稈焚燒、面源污染、城(chéng)鄉污水(shuǐ)垃圾、機動車污染管理(lǐ)等環境保護職責劃分(fēn)不盡合理(lǐ)或者存在一定交叉模糊，是各省（自治區(qū)、直轄市）垂直管理(lǐ)制度改革實施方案研究編制的(de)重點。有的(de)地方是未将有關職責明(míng)确落實到行業主管部門，仍由環保部門負責或承擔主要責任；有的(de)地方是在責任規定中使用(yòng)“會同有關部門監督管理(lǐ)……”等模糊表述，導緻“清單不清”，失去制定責任清單的(de)意義。環保部門受能力、手段等制約，在這(zhè)些領域的(de)環境保護監督管理(lǐ)往往力不從心。行業主管部門可(kě)以借助行政許可(kě)、扶持資金、監管手段的(de)優勢更好地對(duì)本領域的(de)環境保護進行監督管理(lǐ)，也(yě)有利于從産業行業規劃、布局、政策的(de)源頭做(zuò)好環境保護工作。如陝西省機動車淘汰職能從環保部門移交公安部門後，公安部門充分(fēn)發揮紀律部隊的(de)優勢大(dà)大(dà)加速了(le)老舊(jiù)機動車淘汰力度。因此，環境保護責任清單要突出擔負主要責任的(de)部門，覆蓋擔負一般責任的(de)部門，将全要素、全過程的(de)環保責任無一遺漏地分(fēn)解到具體部門，把生态環境保護中“剪不斷理(lǐ)還(hái)亂”的(de)“一團亂麻”梳理(lǐ)清楚，做(zuò)到不留死角。

　　三是關于履責的(de)獎懲和(hé)失責追究問題。各地的(de)責任規定比較具體地明(míng)确了(le)各級黨委政府及其相關部門的(de)環境保護責任，但對(duì)于責任落實和(hé)失職追責規定較少。僅有江蘇、福建等地規定了(le)督促檢查、獎勵和(hé)問責等方面的(de)責任落實措施。責任清單解決了(le)“有責所在”的(de)問題，但千條萬條，不落實就是“白條”。因此，落實環境保護責任清單必須要同步制定考評、獎勵與追責的(de)具體落實措施，加強檢查督察、跟蹤問效，推動責任落實。

　　3 建立環境保護責任清單的(de)建議(yì)

　　首先，要厘清黨委和(hé)政府的(de)主體責任與相關部門的(de)工作職責定位差異，落實地方黨委和(hé)政府對(duì)生态環境負總責的(de)要求。環境保護涉及的(de)領域衆多(duō)，生态環境質量狀況是各領域、各部門履行環境保護職責的(de)綜合結果表征，因此，黨委和(hé)政府需要對(duì)轄區(qū)環境質量負責。黨委和(hé)政府履行職責往往通(tōng)過自己的(de)部門去履行具體工作職責，這(zhè)就需要制定相關部門的(de)環保工作責任清單來(lái)分(fēn)解落實環境保護工作職責。黨委和(hé)政府通(tōng)過要求各部門履行好環保責任來(lái)實現自身承擔的(de)環境質量改善責任的(de)要求。環境保護責任清單要堅持“黨政同責”和(hé)“一崗雙責”，明(míng)确黨委、政府對(duì)本行政區(qū)域生态環境保護工作負總責。黨委、政府及其有關部門的(de)主要負責人(rén)是本行政區(qū)域、本部門職責範圍内生态環境保護工作的(de)主要責任人(rén)，是對(duì)生态環境保護工作負主要領導責任的(de)第一責任人(rén)；分(fēn)管生态環境保護工作的(de)領導班子成員(yuán)對(duì)生态環境保護工作負綜合監督領導責任；其他(tā)相關負責人(rén)對(duì)分(fēn)管業務工作範圍内的(de)生态環境保護工作負直接責任。

　　其次，全覆蓋與抓關鍵相結合，按照(zhào)“管發展必須管環保，管生産必須管環保”的(de)原則，制度化(huà)、清單化(huà)落實環保部門與其他(tā)部門的(de)環境保護責任。結合“氣十條”“水(shuǐ)十條”部門分(fēn)工、中央城(chéng)市綜合執法改革，以及部分(fēn)省市做(zuò)法，按照(zhào)“一崗雙責”的(de)基本要求，在制度設計和(hé)職責分(fēn)工上做(zuò)好工作，讓抓發展的(de)人(rén)同時(shí)搞環保，不是一撥人(rén)搞發展、一撥人(rén)搞環保，統一明(míng)确各部門的(de)環境保護責任和(hé)任務。相關部門應根據環境保護相關法律法規和(hé)環境保護責任清單規定，負責本行業、本領域、本系統的(de)環境保護工作。特别是對(duì)《意見》點了(le)名、各地有差異的(de)工業污染防治、農業污染防治、城(chéng)鄉污水(shuǐ)垃圾、礦産資源開發環境保護、機動車污染防治、自然生态保護等領域，責任必須清單化(huà)、明(míng)确化(huà)、公開化(huà)、可(kě)考核、可(kě)量化(huà)。總體上環保部門能幹的(de)、技術性強的(de)可(kě)以留下(xià)來(lái)，面上的(de)、分(fēn)散的(de)相關環保工作應該由各個(gè)行業部門去負責。

　　第三，同步完善相關監督考核和(hé)獎懲制度建設，推動責任清單落實。責任清單要管用(yòng)，關鍵是要抓好責任的(de)落實和(hé)監督。不僅要做(zuò)到照(zhào)單履責，還(hái)要做(zuò)到照(zhào)單追責，讓生态環境得(de)到切實、有效的(de)保護和(hé)治理(lǐ)。一是要建立健全生态環境保護目标責任制，将環境保護責任清單納入黨政領導班子考核評價的(de)重要内容，強化(huà)考評、激勵與追責，引導地方各級黨委政府及其相關部門依法依規履職。二是要将環境保護責任清單作爲與環境監察、環保督察巡視配套的(de)基礎性制度安排。依據責任清單，專項督查巡視與日常環境駐點監察相結合，加強事前事中事後全過程的(de)責任監督，同時(shí)強化(huà)監察結果運用(yòng)，将履行環保職責情況向紀檢、組織、人(rén)事等部門及時(shí)通(tōng)報情況。三是對(duì)未能履行職責的(de)責任主體，要依法依規嚴格公正追責，從而形成有權必有責、用(yòng)權受監督、失職要追究的(de)格局，用(yòng)嚴格的(de)制度保護生态環境。

來(lái)源：中國環境網